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规范性文件备案审查工作初探

作者:范瑞华 陈春生 来源:本站原创 发布时间:2017年03月14日

根据中发〔2015〕8号、湘发〔2015〕26号文件的要求,汝城县第十七届人民代表大会第一次会议成立了法制委员会。规范性文件备案审查成为人大法制委员会的重要职责之一。《中华人民共和国各级人大常委会监督法》对各级人大常委会开展规范性文件的备案审查工作做了具体规定。汝城县大会常委会制定了《汝城县人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查工作办法》(以下简称《办法》)。《办法》明确了规范性文件备案审查范围、审查内容、审查方式、纠错程序、审查机构、工作流程、保障措施等。县人大法制委成立后,继续沿用《办法》进行规范性文件备案审查。在工作中发现一些困难和问题,制约规范性文件备案审查工作的推进。

一、存在问题

(一)认识不足。规范性文件备案审查是人大常委会和各专门委员会监督工作的重要组成部分,对于规范行政行为,约束行政权力发挥重要作用。由于普遍对规范性文件备案审查工作认识不足,导致主动报备、主动审查的意识不强。甚至以抄报抄送代替备案审查。

(二)力量薄弱。县人大法制委是新成立的机构,人才储备不足,专业能力有待提高。往往只是明确一个人负责收集整理报备的文件,没有组织力量进行实质性审查。

(三)审查滞后。对于政府及其所属部门出台的规范性文件,事前介入少,事后审查多。政府没有提供出台规范性文件的有关计划,规范性文件审查部门无法提前介入去开展调研论证。即使发现了违法情况,又怕影响政府公信力而陷入存废两难境地。

(四)纠错困难。在对规范性文件的合理性和合法性备案审查时,发现问题以后,纠错是个难题。一是部门法冲突导致审查取舍难。如防洪保安资金取消以后,应列财政预算,而财政部门出台文件开征水利建设基金,就存在预算法与水法的冲突问题。二是上级规范性文件合法不合理、合理不合法,难以取舍。如市里关于征地补偿标准的文件,其标准合法适合市里的实际,但是却不适合县级的实际情况。再如市里出台的关于生态建设的文件,尤其是三年禁伐的政策就是合理,但不合法。与森林法的规定相冲突。三是有些规范性文件借鉴其他地方的做法,形成自己规范性文件制定的依据,在审查中难以取舍。四是政府及其有关部门避实就虚,涉及公民公民切身利益的文件未报备。如政府及其有关部门的会议纪要就隐而不报。而会议纪要的文件的执行力往往高于其他规范性文件,由于不报备,审查纠错就无从谈起。

(五)主体违法。主体不合法的情况也时常出现。一些协调机构、项目指挥部等临时性机构,任意下发规范性文件。原因是这些机构有党委或者政府的主要领导挂帅,容易造成权利滥用。

(六)责任缺失。对于不报备规范性文件的单位和单位主要责任人没有明确的法律责任及制裁措施。

二、工作建议

十八届四中全会要求,加强“备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”,更是从依宪治国、依宪执政的高度,明确提出要加强备案审查制度和能力建设。立法法对政府规章的备案审查方式明确提出“主动审查”的要求,增强了审查刚性和纠错的力度。为适应新形势下规范性文件备案审查的需要,提出如下建议: 

(一)加强组织领导。政府及其所属部门要充分认识加强规范性文件备案审查工作的重大意义,把握备案审查工作的新要求,树立不依法履职就是失职的观念,加强规范性文件备案审查工作组织领导,促进工作落实到位。规范性文件备案审查工作应当作为人大监督工作的重要内容,作为对政府及其所属部门一把手履职监督的一项重要内容。

(二)创新审查方式。规范性文件备案审查工作开展以来,多以被动审查为主。被动方式存在被动性、滞后性,不利于及时发现问题、解决问题。主动审查是根据职权对报备的规范性文件主动开展审查的方式,可以及时发现规范性文件中明显存在的不合法、不合理问题,并及时做出处理。如果仍然采取被动审查为主,人大的备案审查工作将流于形式,难以深入开展。因此,要按照有件必备、有备必审、有错必纠工作要求,转变工作思路,推动主动审查工作常态化、规范化,把主动审查作为一项经常性工作认真开展。

(三)完善备案机制。一是建立与制定机关的沟通联络机制,探索建立规范性文件起草阶段提前介入机制,通过加强沟通协调,进一步提高规范性文件质量;二是建立定期核查通报机制,督促文件制定机关依法制定、及时报备规范性文件,做到有件必备;三是完善主动审查制度,落实主动审查责任,细化主动审查程序,明确主动审查期限,做到有备必审;四是完善被动审查制度,细化审查建议受理、处理、反馈程序,推动被动审查工作规范化、程序化,通过备案审查积极回应社会关切;五是要建立研究论证制度,通过调查、听取意见、论证方式等,确保问题提得准、意见立得住。 

(四)加强能力建设。备案审查工作的专业性、政策性强,对人员的政治素质、专业素养、政策水平要求比较高,要注重加强备案审查人员的培训。采取走出去、请进来等方式,加强业务交流。配齐配强备案审查人员。另外,要善于借助智力支持,发挥专家学者咨询作用,邀请专家学者参与备案审查工作,通过委托审查文件、邀请参与论证、组织公开点评、组织公民听证等方式,增强审查意见的权威性,弥补审查力量的不足。

(五)动员广泛参与。规范性文件备案审查工作涉及方方面面,需要各方面积极参与、支持配合、形成合力。一是发挥人大代表主体作用。通过听取代表意见、邀请参与论证等方式,吸收人大代表参加备案审查工作,充分发挥人大代表在监督工作中的主体作用;二是加强与有关机关的协调配合。三是有序扩大公众参与。做好备案审查工作离不开人民群众的参与,在主动审查工作中实行开门审查,扩大公众参与,在人大网站开设专栏,受理、反馈公众审查建议,必要时,可公布报备文件公开征集公众意见;四要加强备案审查宣传。充分利用新闻媒体、人大网站、微信公众平台等载体,广泛宣传备案审查法律制度、重要活动、典型案例,扩大人大备案审查工作的社会影响,为人大备案审查工作营造良好环境。

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